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« Emprunter pour développer : autonomie et citoyenneté »

by sur 26 mars 2012

 « Emprunter pour développer : autonomie et citoyenneté »

CORENS participe au GROUPE DE TRAVAIL d’Epargne Sans Frontière (ESF) SUR LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES en Afrique Subsaharienne.

Les notes qui suivent résument la contribution de Michèle Leclerc-Olive à la réunion du 26 janvier 2012.

En région de Kayes, au Mali, des Collectivités Territoriales partenaires de CORENS participent à cette réflexion et sont disposées à porter le projet d’expérimentation d’un dispositif de prêt à destination des CT. D’autres collectivités ont manifesté un intérêt pour cette problématique.

   Plus particulièrement la ville de Diéma, devenue depuis quelques années un carrefour routier international où se rejoignent les routes Bamako-Dakar et Bamako-Nouakchott.

   Et, secondairement, deux autres cercles,  Bafoulabé et Kéniéba, découvrent peu à peu une problématique équivalente à celle de Diéma, compte tenu de la réalisation de deux nouvelles routes qui créeront un carrefour d’urbanisation et de développement près des deux capitales de ces Cercles.

  • ·  De plus, dans le cercle de Bafoulabé, des mines ont été ouvertes et on a créé une cimenterie.
  • ·  Quant à Kéniéba, on est en présence, en condensé, de tous les ingrédients du système économique international : des mines d’or, des paysans pauvres, des migrants sans papiers, un Etat jouet des multinationales … .

 

A – Politique et développement : quelles relations ?

 Une question, classiquement posée par certains élus des CT du Sud, servira de point de départ : « Pourquoi emprunter plutôt que de chercher des partenaires ? ».

Pour documenter cette question qui, à première vue, conduit à une réponse franchement sceptique – à quoi bon s’endetter si on peut bénéficier de dons – je pense qu’il faut faire un détour et accepter de se demander si, en un certains sens, le développement n’œuvre pas contre le politique ou, à tout le moins, contre certaines dimensions du politique ? Formulée ainsi, cette hypothèse prend à revers les idées partagées par la plupart des acteurs du développement que nous sommes. Permettez-moi néanmoins de vous proposer de l’envisager un moment, le temps de voir ce qu’elle peut révéler d’utile pour notre projet.

1)  Il convient, préalablement, de revenir sur ce qu’on appelle développement dans les pays du Sud. Cette notion floue, surtout lorsque l’on parle de développement « local », englobe tout type d’action (créer une coopérative, creuser un barrage, ouvrir un centre de santé, etc.).

Il me semble qu’il est indispensable de faire la distinction entre développement social et développement économique. D’un côté, on génère des ressources, de l’autre, on consomme des financements, etc., Mais, en général, tout cela fait partie d’un « paquet » qui n’est pas « démêlé »[1] . Sans doute, serait-il plus judicieux  de parler de politique municipale, de politique régionale, ou encore de politique publique : on verrait plus clairement ainsi que le développement économique ne repose pas que sur les actions entreprises par les pouvoirs publics, mais tient aussi sinon principalement à des initiatives privées qui ne se décrètent pas.   

Certes, on ne va pas se passer du terme « développement », mais au moins que, ce faisant, nous soyons conscients de ses ambiguïtés.

 2)  Officiellement, la décentralisation a un double objectif : le développement local ET la démocratie locale. Mais, dans la plupart des cas, pour la Coopération internationale, la démocratie locale n’est promue qu’au motif qu’elle induit du développement.

Le fait que les gens prennent leurs affaires en main ne constitue pas un projet en soi ; il est subordonné au sacro-saint « développement ».

La confusion à laquelle donne lieu, sur le terrain, l’usage du terme « partenaire » en est un signe : les dirigeants des compagnies minières, les entreprises, le patron d’une ONG, le maire de la ville jumelle sont considérés comme des « partenaires au développement»[2] .

Par ailleurs, les relations entre les notions de « développement » et les conceptions du politique ne vont pas de soi. Elles dépendent de l’idée que l’on se fait de chacun de ces concepts. Et la confusion entre les deux est une reconduction de la confusion philosophique classique entre le social (et l’économique) et le politique.

Schématiquement, on observe deux positions dans le monde de la coopération :

  • a)     le politique – la démocratie locale – est la condition du développement ;
  • b)    la démocratie est  la cerise sur le gâteau : elle ne peut se consolider que sur la base d’un développement économique minimal.  

Je voudrais défendre l’idée que le développement et le politique sont deux dimensions étroitement articulées mais qui ne s’identifient pas, notamment si on accepte que le politique n’est pas seulement le cadre de la vie socio-économique, la sphère où se définissent les règlementations permettant l’action économique.

3)  Le politique, c’est aussi bien d’autres choses : la capacité à élaborer une vision,  à produire des décisions avec la population, prendre des initiatives, représenter les populations dans des instances où leur parole doit être entendue, etc. C’est aussi prêter attention aux conflits, aux tensions, au partage entre le juste et l’injuste, débattre de ce qu’on peut faire ou ne pas faire techniquement, de ce qui est légitime ou ne l’est pas (par exemple accueillir ou non des travailleurs étrangers),  permettre aux citoyens de faire des expériences émancipatrices, etc.

Le politique apparaît ici dans sa spécificité : enquêter sur sa vitalité, son évolution mobilise des catégories, des observations différentes de celles que l’on convoquerait pour « mesurer » le développement. Conceptuellement distincts, donc, bien que toujours intriqués dans chaque situation.

Si le politique n’est pas complètement subordonné au développement, s’il a une existence propre qui mérite d’être considérée pour elle-même, la question des financements des CT se pose alors d’une nouvelle manière.

 Les financements des Collectivités Territoriales.

Il s’agira notamment de savoir comment les financements interfèrent avec cette dimension politique d’autonomie, d’initiative, de capacité à interpeller l’Etat, etc.   Par exemple, on se demandera quels types de financements peuvent contribuer au développement autonome de services publics. Il importe aussi de se préoccuper de l’utilisation possible des débats sur les financements dans le domaine spécifique du politique évoqué plus haut : par exemple, pour renforcer la capacité des collectivités à élaborer une décision, à avoir une pratique politique participative, ou à négocier avec l’Etat.

Cela conduit à la question de l’emprunt comme expression de l’autonomie de la CT, mais aussi à celle de la gestion locale des finances. On pourrait à ce titre se tourner vers les expériences multiples de budgets participatifs.

On se situe donc, à la fois, dans le financement pour le développement mais aussi dans le financement pour des actions proprement politiques.

Les divers types de financement ne contribuent pas tous de la même manière au développement du politique, à la consolidation de pratiques politiques comme celles évoquées dans le point 3).

  • a)  Les droits de tirage de l’ANICT, au Mali, relèvent on le sait de l’aide internationale. Ils correspondent à des aides au développement social  et économique des collectivités (construction d’écoles, périmètres maraîchers, etc.). Mais ils ne contribuent pas forcément au renforcement des pratiques démocratiques locales : leur utilisation s’accommode de pratiques bureaucratiques étrangères à toute forme de « participation » des citoyens locaux. De plus, les CT « bénéficiaires » ne disposent  d’aucun moyen d’intervention – encore moins de pression – sur les institutions qui les financent.

En effet, ces financements instaurent de la dépendance vis-à-vis d’acteurs inaccessibles de la coopération internationale, qui ne se trouvent pas dans la sphère politique des collectivités concernées ; l’Etat lui-même est, de fait, également dépendant de ces partenaires (cf : la fin prématurée des (CCC) Centres de Conseil aux Communes).

Aucune capacité d’initiative sur l’existence du dispositif ne leur est laissée. Ces dispositifs de financement relèvent au mieux des conceptions a) ou b) du politique : non seulement ils ne contribuent en rien au renforcement de la citoyenneté locale, mais ils instaurent une dépendance non négociable à l’égard de financements extérieurs. Les procédures politiques mises en œuvre par ces dispositifs ne permettent pas aux CT d’expérimenter des formes émancipatrices du politique.

  • b) Le politique dans son troisième sens est d’autant plus absent que les transferts financiers ne sont pas liés à des contractualisations entre l’Etat et les CT : ceux-ci sont décidés par l’Etat sans négociation avec les CT. Il y a bien eu transfert de compétences aux collectivités (santé, hydraulique, écoles) mais c’est seulement maintenant, après 12 ans de décentralisation, qu’il commence à y avoir de timides transferts financiers. L’Etat gère nationalement des ressources provenant de la coopération internationale : en particulier, il n’y a pas eu de redistribution aux CT des ressources dégagées par les annulations de dettes (PPTE – Pays Pauvres Très Endettés).

En mettant l’accent surtout sur le développement, on pèse négativement sur l’aspect proprement politique de la décentralisation. Et l’on voit d’ailleurs que pour satisfaire rapidement de légitimes besoins d’équipement, les CT peuvent sacrifier les procédures démocratiques et administratives qui garantiraient la pérennité des réalisations [3].

  • c) La fiscalité locale contribue à l’autonomie, tout le monde en convient. Et les capacités d’action des CT sont, bien sûr, liées aux ressources propres et aux possibilités d’emprunts. Un certain nombre de réalisations sont hors de portée des budgets annuels mais celles-ci pourraient être réalisées sur la base d’emprunt et générer très vite des ressources propres. C’est le cas des gares routières qui mettent en jeu de nouveaux quartiers urbains et qui peuvent très vite générer des ressources et apporter une amélioration des conditions de vie.

Dans un document récent, « La gouvernance financière locale », François Yatta [4] note l’importance des emprunts à long terme (s’engager au-delà d’un mandat). Ceux-ci pourraient donner lieu à des débats et accroître la capacité de maîtrise d’ouvrage des collectivités dans l’animation des territoires. Cela créerait du lien politique (sans qu’il y ait nécessairement consensus sur les objectifs généraux), en contribuant au renforcement de la citoyenneté chez les habitants qui, jusqu’à aujourd’hui, sont écrasés par la logique de l’aide. Celle-ci crée des effets d’attentisme qu’induisent les dons.

Il faut donc garder en tête la contradiction soulignée au démarrage entre l’aide et l’initiative des CT. 

 

B – Anticiper les effets d’une innovation  

Une remarque méthodologique :

**  Bien qu’il soit très classique de procéder ainsi, je voudrais attirer l’attention sur une manière de documenter la faisabilité ou la pertinence d’une innovation. On pense en général que l’on pourra tirer de la description de la situation actuelle des données sur la possibilité de changement. Ce n’est pas la situation d’aujourd’hui qui permet de dire qu’un changement est possible car il faudrait imaginer ce qui se passerait en tenant compte du changement, ce qui nous place dans le contrefactuel.

L’exemple de la réalisation du métro de Paris montre combien un changement social profond ne relève pas d’une continuité technique mais d’une volonté politique. Les ingénieurs d’Etat voulaient faire converger au centre de Paris toutes les lignes de chemin de fer permettant d’y amener les ouvriers de la périphérie alors que la mairie, qui ne disposait pas de ses propres compétences techniques à l’époque, souhaitait un maillage urbain étroit par le métro, afin de faciliter le développement des activités artisanales et des petites entreprises. Cette dernière solution s’est révélée plus efficace et moins coûteuse que les prévisions les plus optimistes.

Mais les moyens de démontrer la faisabilité d’une transformation c’est s’imaginer ce qui va se passer une fois les choses faites, ce qui n’est pas facile. On ne peut échapper complètement au risque. Prendre appui sur ce fait, se contenter de données antérieures au changement possible et les extrapoler comme si le changement n’introduisait aucun comportement nouveau  équivaut à refuser le changement.

** Pour revenir aux territoires maliens dont il est question ici, personne n’avait anticipé la discontinuité qu’allait opérer la réalisation à Diéma du carrefour routier [5] et surtout pas l’augmentation de la population qui est passée de 7 000 à 30 000 habitants.  Le schéma directeur d’urbanisme de la ville, réalisé en 2004 par un bureau d’étude commandité par l’Etat malien, est entièrement conçu sur la base d’une croissance démographique identique à celle des années 1988-1998.

 

C – Situations locales et sites d’expérimentation

 Les Collectivités Locales, Cercles & Communes.

Les trois capitales de Cercle, Bafoulabé, Kéniéba et surtout Diéma, souhaiteraient participer à cette expérimentation de dispositif de prêt. Mais d’autres CT maliennes également ; comme, par exemple, celle de Kolokani dans la région de Kolikouro.

Dans le cercle de Kéniéba, la présence des compagnies minières rend d’autant plus nécessaire cette distinction conceptuelle entre développement et politique. On se trouve dans une situation qui pourrait paraître paradoxale si on occultait cette distinction.

D’un côté, il faut reconnaître que les acteurs les plus efficaces en matière de développement local, de santé, d’installation de points d’eau, ce sont les entreprises minières. On pourrait dire que ce sont quasiment des « ONG » modèles.

Mais en même temps, elles procèdent au pillage du sous-sol. Non seulement elles ont obtenu de l’Etat des « concessions » très avantageuses, mais des pistes d’atterrissage au cœur même des implantations de ces entreprises permettent l’exportation d’or sans passer par le contrôle de l’Etat (le Mali est le troisième producteur mondial d’or). Les quantités d’or extraites du minerai annuellement ne sont pas connues. Les franchises d’impôts accordées par l’Etat sont déterminées en fonction d’une production annuelle fixée contractuellement. Mais les compagnies forcent les rendements pour épuiser les gisements avant la fin des franchises.

Et bien évidemment les dégâts environnementaux pénaliseront la zone pendant des décennies bien au-delà de la fermeture des implantations minières.  Or, les CT, qui ont à faire face à ces problèmes, sollicitées par leurs administrés, n’ont pas voix au chapitre ; l’Etat considère que les mines appartiennent à la nation, et non aux communautés locales. Et lorsque celles-ci cherchent à obtenir de l’Etat des précisions sur les redevances auxquelles elles ont droit, elles font l’objet de campagnes de dénigrement.

Dans les rares instances internationales de suivi de ces dispositifs économiques (par exemple, EITI : Extractive Industries Transparency Initiative), les Collectivités Territoriales ne sont pas représentées. Seules quelques ONG participent aux comités nationaux mis en place.

 Les Assemblées régionales

Un autre acteur à ne pas oublier, ce sont les assemblées régionales. Les Régions sont devenues les porteurs de projets des  programmes de développement proprement économiques. Elles pourraient être des interlocuteurs privilégiés de notre réflexion et impliquées dans l’expérimentation proposée.

 

Une fois que le projet aura  pris consistance, cet ensemble de réflexions et d’actions pourrait  déboucher sur l’organisation d’une journée d’étude au Mali à laquelle devraient participer ces acteurs.


[1] A ce titre, par exemple, confier la gestion des adductions d’eau à des « comités d’usagers » entretient une confusion dommageable.

[2] Selon une enquête récente menée par un anthropologue dans le cercle de Bafoulabé. Cette confusion est renforcée par l’usage généralisé de la notion de Société civile, telle qu’elle a été promue par les programmes des grandes agences de coopération.

[3] M. Leclerc-Olive, « Décentralisation et développement local : les enjeux politiques de leur financement », dans Forum Finances et Développement, n° 80, septembre 2005.

[4] unpan1.un.org/intradoc/groups/public/…/un/unpan026802.pdf

[5] Voir le documentaire Diéma, un carrefour dans le Sahel, 2012, Réalisation Nicolas Leclerc, pour CORENS et 3Films14

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