« Sécurité, développement et coopération décentralisée »
ZONE ROUGE au SAHEL ???
I – » CONTRAINTES de SECURITE et POURSUITE de la COOPERATION DECENTRALISEE au SAHEL » : un document ministériel d’orientation ?
En février 2011
La Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales du Ministère des Affaires Etrangères et Européennes publiait un « document d’orientation » intitulé « Contraintes de sécurité et poursuite de la coopération décentralisée au Sahel ». Ce document énonce les consignes que nous sommes invités à respecter et formule quelques propositions de réorganisation de la coopération décentralisée fondée sur l’hypothèse que cette « situation de crise » va durer.
« En période normale, il est dans la nature de la coopération décentralisée de reposer sur les visites périodiques des élus et des techniciens, des responsables de projet ou opérateurs, et de certains acteurs de la société civile locale. Désormais, et peut-être pour longtemps, la perspective est inversée1. »
A ce titre, il s’agit bien d’un document d’ « orientation », au-delà d’une simple note de recommandation au regard d’une crise sévère mais passagère. Un « Centre de crise » entend, avec l’ensemble des directions et services du MAEE, réagir à tout moment à l’évolution de la situation.
Sept mois plus tard
Nous sommes en septembre 2011, sept mois se sont écoulés depuis la publication du texte d’orientation. Des réunions se sont tenues, Cités Unies France a organisé les 7 et 8 juillet à Palais des Congrès à Paris, le « Deuxième Forum pour la Coopération Internationale des Collectivités » au cours duquel les responsables de coopération décentralisée ont pu échanger leurs réflexions et leurs perplexités.
Lors du point presse consacré à « Sécurité au Sahel et coopération décentralisée », François Loncle, député PS, a exposé les réflexions que lui ont inspirées les travaux de la commission parlementaire qu’il anime avec Henri Plagnol, député UMP (excusé) sur la sécurité au Sahel. Tous deux doivent élaborer un rapport au compte de la commission des Affaires Etrangères et des Relations Extérieures de l’assemblée nationale, à la demande de son président Axel Poniatowski, sur « la situation sécuritaire dans le Sahel africain », dont la publication est prévue en fin d’année. Ce rapport devrait, à minima, demander la révision du zonage des cartes « coloriées sans nuance de rouge et d’orange » et insister sur le fait que « le discours du terrorisme prospère sur le terreau de la pauvreté ».
Comme la plupart des acteurs de la coopération décentralisée, CORENS a tenu compte des préconisations et scrupuleusement modifié son programme de rencontres de travail avec ses partenaires maliens du cercle de Diéma et de la région de Kayes.
Mais CORENS ne s’est pas interdit, parallèlement, de mener sa réflexion sur le bien fondé de ces consignes officielles et, au-delà de celles-ci,, sur le sens de l’orientation nouvelle que le texte invite à donner à la coopération décentralisée. Cette réflexion se construit sur le dialogue avec nos partenaires du Nord et du Sud.
Il nous semble opportun, à partir de notre expérience et des échanges avec nos partenaires maliens, de partager avec vous les questions et réflexions sur la situation créée par la publication de ce document d’orientation.
Mais, avant cela, il convient de présenter les grandes lignes de ce texte, tel que nous l’avons compris2.
II – Bâtir une coopération d’un nouveau type ?
Le document notifie, on l’a dit, les consignes que les personnes engagées dans la coopération décentralisées doivent respecter. « Le principe est de ne pas se rendre du tout dans les zones « rouge » et « orange » des cartes établies par le Centre de crise du Ministères des Affaires Etrangères (Mali, Mauritanie, Niger), y compris dans le cadre de rendez-vous pris de longue date ». Une série de consignes de prudence et de préconisations (notamment se rapprocher des postes diplomatiques pour tout déplacement qui ne pourrait être évité) décline le principe général.
Les mesures de sécurité à respecter dans l’immédiat répondent aux menaces présumées qui viseraient directement aujourd’hui les ressortissants français. « (…) les collectivités territoriales3 elles-mêmes ne peuvent raisonnablement prendre la responsabilité d’exposer directement des vies humaines dans un contexte où l’on est passé d’un risque déjà grave à une quasi-certitude d’opérations dirigées vers des ressortissants français, voire même contre leurs partenaires ». Cette quasi-certitude, qui justifierait le terme de « crise », est le diagnostic sur la situation sahélienne posé par le MAEE en février 2011.
Changement durable
Mais, l’hypothèse sur laquelle repose l’ensemble du texte, est que cette situation n’est pas à proprement parler une « crise », plutôt un changement de contexte durable comme en témoigne la citation en caractères gras rapportée plus haut, et enregistré sous l’expression « fait sécuritaire4 ».
Ce changement de contexte n’est, au fond, pas si mal venu. C’est peut-être même une opportunité pour la coopération décentralisée, on pourra « tirer parti des contraintes présentes pour en approfondir le fonctionnement, avec les Etats partenaires et leurs acteurs locaux ». En adoptant de nouveaux dispositifs, on pourra « contribuer à l’émergence de coopérations d’un nouveau type ». « Ces questions seront donc vues, pays par pays, éventuellement sous forme expérimentale ». De nombreuses suggestions sont avancées. La plupart consiste à déléguer une partie des tâches de la coopération décentralisée à des acteurs internationaux, présents sur le territoire du pays « hôte » ( ?) ou à des « nationaux qui pourraient recevoir des mandats accrus de représentation et de contrôle des projets ».
De nouveaux outils
Les outils informatiques pourraient permettre les échanges requis pour mener à bien les projets (nous avons tous déjà recours aux dispositifs de visioconférence….). On pourra s’appuyer sur l’imagination créative des services du ministère qui préconisent l’informatique, certes, « mais aussi, paradoxalement … la radio, dans des zones où le réseau électrique n’existe pas, devra être favorisée, avec le concours si possible de l’Agence de solidarité numérique. Pourquoi pas créer une chaîne de radio « Mali Coopération décentralisée » ? ».
Nous ne sommes plus dans le court terme et l’adaptation à une situation de crise, mais bien devant un désir de changer les pratiques de la coopération décentralisée avec des « pays où les terroristes s’emploient à évincer la présence française, et notamment cette « présence de surface5 » que représentent plusieurs centaines de coopérations décentralisées (…). »
L’auteur conclut. Ce fait sécuritaire « peut même être à terme un gage de renouveau pour des rapports qui ne peuvent vivre sans l’estime et la confiance mutuelles ».
Une nouvelle coopération
Il s’agit donc bien d’ « orientation » nouvelle de la coopération décentralisée.
La sécurité des personnes n’est peut-être pas le motif principal du document (nous demande-t-on de ne plus aller à Marrakech ? à New York ou à Londres ?).
Bien sûr, il est également question dans le texte de l’engagement de l’Etat à faciliter la venue en France des responsables territoriaux des pays partenaires. « Des refus de visas à des participants à des délégations africaines venant au titre de la coopération décentralisée seraient d’autant plus mal compris que… » . Inutile de s’étendre. Nous avons tous fait l’expérience de la réalité de cet engagement.
Résumons : dans l’immédiat, annuler tout déplacement. En profiter pour changer radicalement et durablement nos modes opératoires en cherchant des dispositifs de substitution aux procédures de décision (et de contrôle !) et aux rencontres qui étaient les nôtres jusqu’ici.
Analysons au moins succinctement les procédures nouvelles, en quoi elles enrichissent nos pratiques habituelles et ce qu’elles leur enlèvent.
Décider, contrôler, suivre l’avancée des projets : on n’a pas de mal à imaginer comment ces missions pourront effectivement être assurées « par téléphone » ou confiées à d’autres – expatriés ou autochtones – présents sur le terrain.
Mais épuise-t-on ainsi les missions de la coopération décentralisée ? N’avait-on pas accordé jusqu’ici une certaine valeur à l’Education au développement que nos partenariats permettaient de nourrir sur nos propres territoires du Nord ?
Comment assurer cette mission de témoignage des réalités locales qui tient une si grande place dans l’activité des coopérations décentralisées ?
III – Voir pour savoir : Le cœur de nos pratiques.
Les préconisations impératives contenues dans le « document d’orientation » heurtent malheureusement de plein fouet la direction prise par les activités de CORENS et de l’ADT (l’Agence de développement territorial) basée à Diéma et dont le champ d’action actuel couvre les trois cercles de la région de Kayes directement concernés par la réalisation des 3 routes Est-Ouest qui la traversent.
Nos pratiques
En effet, le bilan tiré du programme précédent (co-financé principalement par le MAEE et la région NPDC) d’accompagnement des communes du cercle de Diéma, regroupées au sein d’une intercommunalité associative – l’Union des Communes du Cercle de Diéma (UCD) – nous a conduit à deux constats majeurs6.
D’une part, la viabilité d’une intercommunalité requiert qu’elle se constitue autour d’une thématique principale, épine dorsale du développement de son territoire, et qu’elle s’organise autour d’un pôle de développement.
D’autre part, penser l’urbanisation des collectivités (les goudrons transforment rapidement et en profondeur les chefs-lieux de communes et surtout la capitale du cercle) et le développement des intercommunalités requiert que les collectivités (et inter-collectivités) disposent de données sur leur territoire permettant de discuter avec les populations, de délibérer en conseil, de dégager des priorités etc.
C’est le rôle de l’ADT de fournir aux CT les supports (cartes, entretiens, statistiques, documentaires, schéma d’urbanisation, etc .) dont elles ont besoin. L’ADT est en lien étroit avec l’Agence d’Urbanisme et de Développement de Saint-Omer dont le style de travail a constitué une source précieuse d’inspiration.
Ces missions techniques sont assurées principalement par des techniciens maliens.
Les documentaires
Les films documentaires ont plusieurs fonctions. Ils sont conçus autour des enjeux de développement (le carrefour de Diéma, la route « traversante » à Diangounté Camara, les nouvelles carrières et industries de Bafoulabé, les mines de Kéniéba, etc.). Montés pour servir de point de départ aux débats locaux sur les enjeux de développement (le film met en scène ces enjeux sans pour autant dicter de solutions), ils sont aussi destinés à témoigner au Nord de la vie des collectivités, des enjeux de développement et de nos pratiques de coopération.
C’est donc précisément au moment où notre coopération prend toute la mesure de la nécessité de permettre aux acteurs locaux de voirautrement leur territoire, de le « représenter » sous divers angles, et de nous permettre de « témoigner » par l’image, des réalités sahéliennes concrètes, que « tombe » l’interdiction de se rendre sur le terrain. Malédiction !
La mission à Diéma fin juin
Notre programme serait-il (provisoirement) « sinistré » selon les termes mêmes du document d’orientation ? Non, pour plusieurs raisons.
D’une part, des circonstances en partie fortuites nous ont permis de tenir toutes les réunions de travail prévue (la plupart en France – voir le bilan de l’année 1 du programme, disponible fin septembre 2011).
D’autre part, nous avons finalement décidé de nous rendre à Diéma et à Diangounté Camara. L’ambassade a été avertie de notre intention conformément aux procédures recommandées dans le « document d’orientation ». Notre message est resté sans réponse ; selon l’adage « qui ne dit mot consent », nous avons profité de notre participation au Forum national sur les 10 ans de décentralisation auquel nous étions invités, et qui s’est tenu à Bamako du 27 au 30 juin 2011, pour nous rendre dans le cercle de Diéma.
Le comité de pilotage a permis de longs échanges avec les responsables des pôles de développement, sur le travail de l’ADT, mais aussi sur le « fait sécuritaire » : en effet, un article de la presse nationale malienne (et disponible sur Internet) avait été publié le 30 mai 2011 dans L’Essor ; sous le titre « Diéma, peur sur la ville », l’article énumère – technique du micro-trottoir – des déclarations d’individus relatant des vols ou délits dans le cercle de Diéma imputés à la présence des nouveaux goudrons.
Une réflexion partagée sur « le fait sécuritaire »
Les maires, secrétaires généraux et responsables locaux découvrirent cet article à l’occasion de notre visite à Diéma. Ils purent se rendre compte que, faute d’avoir pris la peine de vérifier les dires des personnes interrogées, l’article rapporte des faits divers (non datés), tels que les personnes interviewées en ont gardé la mémoire, parfois assez différents de ce qu’il s’est passé. Les principaux responsables (gendarmerie, préfet, élus) du territoire n’ont pas été interrogés pour croiser les informations, présentant ainsi au lecteur un environnement social non maîtrisé et potentiellement dangereux pour tout un chacun. On imagine sans mal les conséquences d’une lecture acritique d’un tel texte, surtout – et ceci est au cœur de notre réflexion sur la sécurité – lorsque celui-ci est rédigé et publié en sachant que les personnes directement concernées n’y auront pas accès (les journaux nationaux ne sont pas distribués à Diéma).
De plus, cet article, lu en France, pouvait à distance également alimenter la chronique de l’insécurité dans le Sahel et contribuer à la paranoïa qui monte. Mais surtout, il nous fait faire l’expérience, certes à faible dose, des dérapages possibles dès lors que les gens ne se rencontrent pas : l’absence de témoignages de visu, de rencontres face-à-face, laisse le champ libre aux rumeurs et aux discours les plus insensés (nous avons tous fait récemment des expériences similaires dans d’autres domaines … ).
Par ailleurs, les discours sécuritaires sur le Sahel diffusés en France qui ne font aucune différence entre les zones de cet immense territoire, ne laissent pas d’étonner nos partenaires de la région de Kayes, non seulement les responsables des collectivités territoriales avec lesquels nous travaillons, mais aussi les représentants de l’Etat malien responsables de la sécurité dans cette partie ouest du pays.
Nous avons interrogé le président de l’Assemblée régionale de Kayes, monsieur Bandiougou Diawara, et le préfet du cercle de Diéma, monsieur Seydou Tembely (il vient d’être muté dans le cercle de Gao ; cf. conseil des ministres du 3 août).
Ses interviews sont en fin d’article
IV – Coopérer en restant « chacun chez soi » ?
Quels sont les effets induits par ces discours sécuritaires ? Il y a bien sûr les effets très concrets produits par les interdictions de se rendre dans les régions maliennes, notamment dans les régions où le tourisme est la première source de revenus pour les populations locales. Mais, plus profondément, cette coopération d’un nouveau type préconisée dans le document,où chacun reste chez soi, nous paraît conduire inévitablement à substituer des « logiques de guichet » aux relations d’interconnaissance, de confiance et d’amitié, relations qui naissent et se développent d’avoir passé du temps ensemble, d’avoir partagé des expériences communes. Et ce repli laisse le champ libre à d’autres acteurs, dont on affirme par ailleurs qu’ils constituent un danger, tant pour nous que pour le reste du monde.
Enrayer les activités de l’AQMI
L’Union européenne et les pays sahéliens ont en réalité des intérêts communs dans cette partie d’Afrique notamment en raison du déplacement des frontière Sud de l’Europe vers le Sahel que notre pays a mis en place (Voir conférence de Mme Nelly Robin, chercheuse à l’Institut de recherche sur le Développement, spécialiste des migrations en Afrique subsaharienne sur les « Évolutions des migrations sahéliennes et externalisation des frontières de l’Europe dans la bande du Sahel » donnée à Lille le 12 avril 2011)
Le ministre des Affaires Etrangères malien, Soumélou Boubèye Maïga, s’est rendu à Bruxelles les 19 et 20 juillet, à l’occasion d’une tournée européenne, entouré d’une large délégation d’ambassadeurs et de militaires. Cette visite lui a permis de partager avec les responsables européens la stratégie militaire des pays confrontés à l’activité de l’AQMI, l’Algérie, la Mauritanie, le Niger et le Mali. Dans notre revue de presse, vous pourrez lire le compte rendu de cette mission publié dans l’Indicateur Renouveau du 22 juillet 2011.
L’un des objectifs de cette mission était de consolider les engagements de l’UE à apporter un appui décisif au développement du Nord du Mali, terrain d’opération de l’AQMI.
Le diagnostic partagé est que seul le développement pourra enrayer les activités de l’AQMI. Mais au fond pourquoi ?
Quel rôle peut jouer le développement dans cette affaire si on juge que l’AQMI est avant tout porteur d’un projet théologico-politique de formation d’Emirats dans le Sahel ?
Sauf à penser que le développement est mécaniquement un frein à la montée des fanatismes (ce que certains soutiennent mais qui ne va pas de soi), il faut revenir à des considérations plus concrètes et plus pragmatiques.
Contacts directs avec la population
Les enquêtes menées dans le Nord du Mali montrent que les populations ne considèrent pas l’AQMI (encadré principalement par des leaders d’origine algérienne) comme un groupe terroriste : ne viennent-ils pas en aide aux populations en mettant bénévolement leurs compétences (santé, technique, etc.) à leur disposition ? Les membres de l’AQMI se font ainsi accepter par les populations locales.
L’armée malienne se montre également attentive aux demandes que la population leur adresse lorsqu’elle traverse un territoire. Elle explique son action, discute avec les gens. (Cf. les travaux du premier séminaire de formation du Programme spécial pour la paix, la sécurité et le développement dans le Nord-Mali (PSPSDN), tenu à la mi-juillet 2011 à l’Ecole de maintien de la paix Alioune Blondin Bèye de Bamako (compte rendu de Sibiri Konaté dans L’Essor du lundi 18 juillet 2011).
Ces pratiques démontrent à l’envi que les contacts directs avec la population sont primordiaux pour rendre crédible un programme d’actions.
C’est même là la spécificité de la coopération décentralisée. Il ne s’agit pas seulement de rédiger des projets, de les financer puis de contrôler leur exécution. Cette « logique de projet » a fait l’objet de suffisamment de critiques pour qu’il soit inutile d’y revenir ici (voir par exemple, Bernard Lecomte, L’aide par projet : limites et alternatives, Documentation Française, 1986).
La coopération décentralisée n’est pas une succession de projets ou de programmes, fussent-ils pluriannuels. Et le développement n’est pas une question purement technique : les manières de faire, la façon dont une action est décidée, réalisée et suivie, sont en fait les garants de sa réussite.
Le style de travail expérimenté au sein des relations de coopération décentralisée est peut-être la contribution majeure de celle-ci au développement local. Quelle pratique politique recommandons-nous implicitement si nous réduisons unilatéralement nos relations aux procédures formelles (nécessaires) d’un « cycle de projet » ?
Comment défendre l’idée d’un développement participatif et durable dans le cadre de cette coopération d’un nouveau type qui apparaît comme le véritableobjectif du document d’orientation du MAEE ?
CORENS ne tient pas à cautionner ces orientations qui contredisent le sens même de la coopération décentralisée. Orientations qui, en outre, vont à l’encontre des observations et de l’expérience de terrain accumulées durant près de 30 ans
1 Pierre Pougnaud, « Contraintes de sécurité et poursuite de la coopération décentralisée au Sahel », MAEE, DGMDP, DAECT, février 2011. C’est nous qui soulignons.
2 Ce texte est disponible sur internet, mais nous pouvons vous l’adresser, si vous le souhaitez. Il suffit d’en faire la demande à l’adresse suivante : corens@gmail.com.
3 Il est rappelé aux élus qu’ils seraient passibles des articles 121-3 et 223-1 du Code pénal, si d’aventure ils ne respectaient pas cette consigne au motif de la « mise en danger de la vie d’autrui ».
4 Cette expression est au fond très curieuse. On nous parle de menaces, de quasi-certitude de leur exécution, et la catégorie retenue pour nommer ces situations qui s’imposent à nous et qu’il faut « traiter » est celle de « fait sécuritaire » ! Est-ce l’aveu inconscient que l’insécurité n’est pas un problème ?
associationcorens.wordpress.com 
Commentaires fermés